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基建项目融资的12个渠道与36条红线

字号+ 作者:资深研究员 杨瑾 来源:金融监管研究院 2020-10-27阅:1922

摘要:笔者梳理了近年来监管部门发布的相关文件,简洁扼要的归纳出当前我国政策法律环境下基建项目12大合规融资渠道及36项负面清单,以期能够对相关领域从业人员和研究人员有所助益。

前言:

自2019年下半年以来,决策层对地方政府债务问题的政策态度发生了重大转变,不再是单一的严厉整治清理,而是一方面坚持严控地方政府隐性债务不动摇,另一方面加强基建补短板提振经济,在此背景下2019年6月中办国办出台《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》,堵偏门堵漏洞开正门开明渠,引导基建合规融资渠道,严控地方债总量。治乱用重典已见成效之后,有激励有严控的基建2.0时代到来。

地方政府要严格遵守各项法律法规合规融资,不超出能力举债,同时也不能因噎废食,不作为不发展,因而分清合规与违规融资模式的边界是地方政府、金融机构及参与基建项目的各社会资本方开展基建项目的首要工作。笔者梳理了近年来监管部门发布的相关文件,简洁扼要的归纳出当前我国政策法律环境下基建项目12大合规融资渠道及36项负面清单,以期能够对相关领域从业人员和研究人员有所助益。

一、 基建项目合规融资渠道

(一)在限额内合法合规发行地方政府债券

基建项目主要是政府投资的项目,其资金来源最主要还是来自政府投资,除政府财政预算资金外,主要资金来源是地方政府举债,根据2014年新修订的《预算法》规定,发行地方政府债券是地方政府唯一的合法举债方式。

基建项目主要是通过发行项目收益与融资自求平衡专项债筹集资金,到目前为止,已经推出的标准化项目收益专项债品种包括:土地储备专项债、收费公路专项债、棚改专项债、轨道交通专项债和高等学校专项债,近年来新专项债品种不断创新,原有标准化专项债也有所调整。2019年9月4日国务院常务会议明确了专项债的使用范围,指出2020年专项债新增额度资金不得用于土地储备和房地产相关领域,土储专项债和棚改专项债将逐渐退出。此后又在本次会议确定的专项债适用范围基础上经两次扩展,目前专项债的使用范围主要包括:

1、铁路、收费公路、机场、城市停车场等交通基础设施;

2、城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目;

3、农林水利、城镇污水垃圾处理等生态环保项目;

4、职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务;

5、冷链物流设施,水电气热等市政基础设施;

6、产业园区基础设施;

7、自然灾害防治体系;

8、农业农村基础设施;

9、易地扶贫搬迁后续扶持;

10、应急医疗救治设施、公共卫生设施;

11、城镇老旧小区改造;

12、新基建等领域。

发行专项债券建设的项目,应当能够产生持续稳定的反映为政府性基金收入或专项收入的现金流收入,且现金流收入应当能够完全覆盖专项债券还本付息的规模。项目收益专项债券对应的项目取得的政府性基金或专项收入,应当按照项目对应的专项债券余额统筹安排资金,专门用于偿还到期债券本金,不得通过其他项目对应的项目收益偿还到期债券本金,形成专项债发行的资金闭环,使专项债发行管理更加有序,有效防止隐性债务产生。

(二)合理规划专项债项目,充分利用市场化融资获取资金

2019年6月,中办国办印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》明确规定收益兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入,且偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入的重大项目,可以由有关企业法人项目单位根据剩余专项收入情况向金融机构市场化融资。

对于实行企业化经营管理的项目,鼓励和引导银行机构以项目贷款等方式支持符合标准的专项债券项目,鼓励保险机构为符合标准的中长期限专项债券项目提供融资支持。基建项目需要合理规划基金收入和经营性专项收入比例,最大限度的获得市场化融资,特别是中长期的融资。

(三)合理安排专项债及其他财政资金作为项目资本金,最大限度撬动社会资本

2019年6月,中办国办《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》明确,符合规定的重大项目,在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的,允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金,但不得超越项目收益实际水平过度融资。

同时鼓励地方政府通过统筹预算收入、上级转移支付、结转结余资金,以及按规定动用预算稳定调节基金等渠道筹集重大项目资本金。允许各地使用财政建设补助资金、中央预算内投资作为重大项目资本金,鼓励将发行地方政府债券后腾出的财力用于重大项目资本金。极大的提升了基建项目资本金的筹集能力,基建项目可以充分利用专项债或其他财政资金作为资本金最大限度撬动社会资本。

2019年9月国务院常务会议将专项债资金用于项目资本金的规模占该省份专项债规模的比例提升到20%,后来又调整到25%,并且对单个项目的比例没有限制,可以将所有额度用于个别重点项目。

(四)做好政府融资平台转型工作,按照市场化原则进行融资

政府融资平台曾经是基建项目的主要实施主体,因为基建项目的公益属性,政府融资平台仍然会是基建项目的主要承建方,但在政府融资平台完成市场化转型前,金融机构不得向其提供融资,其也不可做为专项债项目的项目主体。

政府融资平台进行市场化转型方向之一是成为替政府施工承建公益性、准公益性基建项目的国有企业,平台转型完成后就可以通过发行债券或申请金融机构贷款的方式进行市场化融资。

发改委、财政部2018年联合发布《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知(发改办财金〔2018〕194号)》鼓励市场化运营的优质企业、优质项目开展债券融资,进一步增强企业债券服务实体经济能力,除纯公益性项目,对于满足法定发债条件的融资平台,可以通过发行企业债券融资,市场化主体可以根据实际情况选择发行企业债、项目收益债、专项债等。

此外,转型后有施工资质的融资平台承建基建项目还可以向金融机构申请贷款。融资平台担任项目业主的除纯公益性项目,可以申请项目贷款;融资平台担任项目施工方的可以申请流动资金贷款。

对部分经营能力强满足法定条件的转型后融资平台还可以谋求上市,在资本市场获取资金。

(五)合规利用PPP模式,吸引社会资本方参与投资

2019年3月7日财政部发布《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见(财金〔2019〕10号)》对PPP模式进行了全面的梳理,整体上提升了PPP模式的监管力度,规范后的PPP模式理清了PPP模式中的各种问题,可以有效防止隐性债务的产生,可以更好的发挥PPP模式的作用,合规进行各种渠道的融资,基建项目合规利用PPP模式可以最大限度发挥政府资本金的效能,更好的吸引社会资本方的投入,并通过发行地方债及配套融资获取资金。在公共产品和公共服务项目的投资、运营和管理,充分发挥市场机制作用,提高公共产品和公共服务供给管理与效率。

(六)基建项目建设运营合规获取政府财政资金支持

根据2017年财政部发布的《关于国有资本加大对公益性行业投入的指导意见》,鼓励地方政府通过安排预算资金、划拨政府资产等,支持包括国有企业在内的各类主体更好地在公益性行业发挥作用,发挥国有资本投资运营公司资本配置功能优化国有资本布局结构。将公益性的基建项目建设运营委托给市场化主体,开拓项目的商业化价值,放开市场化定价权利,提高项目的运营能力、收益能力和融资能力。

此外,指导意见还鼓励中央企业对节能环保、科研以及党中央、国务院文件明确规定的其他公益性行业加大投入。政府在地方财政承受能力和中长期财政可持续的前提下,可以采用投资补助、运营补贴、财政贴息等财政资金支持基建项目建设和运营。

纯公益性项目采用委托代建或政府工程采购的方式支付建设资金,也可以通过政府购买服务形式委托运营;准公益性项目可以吸引社会资本投资建设,财政资金作为项目资本金,进行配套市场化融资,财政资金对运营进行补贴;经营性项目授予特许经营权,由市场化主体建设和运营,进行市场化融资。

可合规利用EPC、ABO、TOT等模式更好的与社会资本进行合作。通过转让国有资产等方式盘活存量资产,并以抵押质押方式充分利用资产价值进行市场化融资。

(七)资产证券化

对于负面清单外,已经有稳定现金流的项目,以未来收益为支持进行资产证券化融资,发行ABS、ABN、REITs等产品。基础资产可以为确定金额和还款期限的应收账款或有稳定收入的资产及资产组合。

基建项目中准公益性或经营性项目,如供水、供电、收费高速公路等都可以作为基础资产,但纯公益性资产或尚未获得稳定收入的不动产不适合作为基础资产,转型完成前的平台公司或政府承担偿还责任的应收账款也不适合作为基础资产。

(八)发行权益型金融工具

2019年11月27日,国务院下发《关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》(国发〔2019〕26号)首次提出“鼓励项目法人和项目投资方通过发行权益型、股权类金融工具,多渠道规范筹措投资项目资本金。”权益型、股权类金融工具成为新的项目融资渠道。

其中权益型金融工具主要包括永续债券、可转换债券、权益型REITs。

  • 永续债属于混合资本工具,介于普通优先级债务与普通股之间,一般具有债务和股权两重特性,会计上可计入权益科目,降低企业杠杆率,债务人在产品期限、赎回、利息递延支付等方面有较大的自主性,不会对债务人的流动性形成过大压力。从发行方式来看,以国家发改委审批的“可续期企业债券”和银行间交易商协会注册的“长期限含权中期票据”为主,还包括信托公司、保险资产管理公司等资产管理机构发行的永续债信托计划、永续债权投资计划。
  • 可转换债指的是投资者(或者债权人)可以按照发行时约定的价格将债券(或者债务)转换成公司的普通股权的债券。如果可转换债投资者不想转换成公司的普通股权的,投资者(或者债权人)可以继续持有债券(或者债务)并按照约定收取本金和利息。可转换债为混合融资方式,属于公司普通债券(或者债务)与证券期权的组合体。
  • 权益型REITs是将特定资产予以证券化,并以发行受益凭证方式募集资金。2020年8月7日证监会发布《公开募集基础设施证券投资基金指引(试行)》,真正意义上的公募REITs在我国正式推出,可以通过发行公募REITS有效盘活包括特许经营、PPP等各种优质存量项目,获取更多的资金投入新项目的开发。

(九)股权类金融工具

26号文规定的股权类金融工具主要包括投资股权的银行理财资金、基金、信托计划等。

  • 2018年9月26日发布的《商业银行理财业务监督管理办法》(银保监会令2018年第6号),规定商业银行理财资金可投资于权益类资产,即上市交易的股票、未上市企业股权及其受(收)益权。2018年12月2日,中国银保监会发布的《商业银行理财子公司管理办法》(银保监会令2018年第7号),规定商业银行理财子公司理财资金投资范围适用6号令相关规定。由此,银行理财资金可以作为项目资金来源。
  • 股权类信托计划的投资范围包括证券投资、非公开市场金融产品投资和非上市公司股权,可以作为项目资金来源。
  • 股权类基金是指私募股权投资基金,其合规设立并在基金业协会备案后可投资于非上市公司股权,可以作为项目资金来源。

(十)符合国家规定的股东借款

根据26号文的规定,“符合国家规定的股东借款可以作为项目资本金。”

所谓“符合国家规定的股东借款”是指不存在本息回购承诺、兜底保障等收益附加条件,劣后于债务性资金取得收益,清算时受偿顺序劣后于其他债务性资金的股东借款。根据会计准则,若股东借款符合特定条件,例如,长期借款不计划收回且不计取收益的,可以将股东借款认定为权益。

(十一)股权合作,吸引社会资金

在公益性行业政府与社会投资者进行股权合作,为本地建设和发展引入资金。根据2017年财政部发布的《关于国有资本加大对公益性行业投入的指导意见》,可以通过两种方式推动政企合作:

一是设立政府投资基金,充分发挥政府投资基金引导作用,坚持市场化运作,鼓励和引导包括国有企业在内的社会资本,促进实现支持关键领域重点产业转型升级和发展等政策目标;

二是通过深化国有企业混合所有制改革,放大国有资本功能,引导民间资本投入公益性行业。

(十二)土地一级开发合规资金来源

2019年9月4日国务院常务会议提出2020年专项债新增额度资金不得用于土地储备和房地产相关领域后,土储和棚改未来将不得通过发行专项债筹资,未来土储和棚改项目将依靠自平衡解决资金来源问题。

土地一级开发拆迁服务及土地平整通过政府购买服务及政府采购工程由政府财政支付,拆迁补偿目前没有明确的规定是否为政府购买服务内容,一般由土储中心承担由政府财政支付。土地一级开发很难获得金融机构融资,土储不能靠发行专项债获取资金,实践中有尝试将一级开发与二级开发打包,以二级开发的商业收益补充一级开发的成本,但只能在仅存的两种特殊模式中可行,园区开发PPP模式,或者城市更新模式,目前园区开发PPP模式一二级土地开发联动合规性存在一定的争议,城市更新模式仅在广东省等特殊区域进行试点。

2019年叫停棚改政府购买服务模式后,2020年又规定除存量棚改项目外不得发行专项债筹资,不过目前棚改基本上已接近尾声,讨论棚改的资金来源已没有过多实际意义。

此外,土地一级开发还可以充分利用城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂政策,通过土地指标流转方式进行,根据2018年国务院发布的《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》,省内土地指标流转交易收入可以不集中收归财政专户,因此可以授权市场化主体特许经营,由市场化主体自行按照市场原则进行融资。

二、 基建项目融资红线

(一)基本红线

事实上,诸多规范性文件提出的各类红线,几乎都是从这些基本要求中衍生出的。这也是最基本的原则和底线。

红线一:国家机关不得为保证人。

国家机关不得为保证人,但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。

(1995.10.01《担保法》)

红线二:地方各级政府及其所属部门、机构、事业单位不得以国有资产或其他直接、间接形式为融资平台提供担保。

除法律和国务院另有规定外,地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位,均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产,或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。

(2010.06.10 国发[2010]19号《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》)

红线三:地方政府及其所属部门只能以合规发行债券的方式举债,不得以其他任何方式举债或提供担保。

经人民代表大会批准的预算,非经法定程序,不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据,未列入预算的不得支出。

除前款规定(经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措)外,地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。

除法律另有规定外,地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

经批准的预算调整方案,各级政府应当严格执行。未经本法第六十九条规定的程序,各级政府不得作出预算调整的决定。

(2015.01.01《预算法》)

※最新版为2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议修正的版本,但上述要求在2014年8月31日修正时已提出。

红线四:政府不得通过企事业单位举债,不得以任何形式变相举债或提供担保,不得在法定限额之外举债。

明确划清政府与企业界限,政府债务只能通过政府及其部门举借,不得通过企事业单位等举借。

政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任,不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。

地方政府债务规模实行限额管理,地方政府举债不得突破批准的限额。

地方政府及其所属部门不得在预算之外违法违规举借债务。

(地方政府及其所属部门)不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

(地方政府及其所属部门)不得违规干预金融机构等正常经营活动,不得强制金融机构等提供政府性融资。

(2014.09.21 国发[2014]43号《关于加强地方政府性债务管理的意见》)

(二)金融机构行为红线

从金融机构的角度,在政信融资类业务中金融机构必须严防触及以下红线:

红线五:金融机构不得在没有稳定现金流作为还款来源的情况下放贷。

银行业金融机构等要严格规范信贷管理,…凡没有稳定现金流作为还款来源的,不得发放贷款。

(2010.06.10 国发[2010]19号《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》)

红线六:金融机构不得违规向地方政府及其所属部门和融资平台放贷,不得违规接受政府及其所属部门违规担保。

金融机构不得接受地方政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的事业单位违规以财政性收入、行政事业等单位国有资产或其他任何直接、间接形式为融资平台贷款提供的担保。

金融机构融资平台贷款的拨备覆盖率及贷款拨备率不得低于一般贷款拨备水平。

(2010.12.16 银监发[2010]110号《关于加强融资平台贷款风险管理的指导意见》)

(各银行)不得向银行“名单制”管理系统以外的融资平台发放贷款。

(各银行)不得再接受地方政府以直接或间接形式提供的任何担保和承诺。

(各银行)不得再接受以学校、医院、公园等公益性资产作为抵质押品。

(各银行)不得再接受以无合法土地使用权证的土地预期出让收入承诺作为抵质押。

(各银行)不得向名单制管理系统以外的平台发放贷款。

(各银行)对于到期的平台贷款,一律不得展期和以各种方式借新还旧(含跨行)。

地方政府提供的信用承诺、没有合法土地使用权证的土地预期出让收入(专业土地储备机构除外)、一般预算资金、政府性资金预算收入、国有资本经营预算收入、预算外收入等财政性资金承诺,均不得计入借款人自有现金流。

(2011.06.17 银监办发[2011]191号《关于印发地方政府融资平台贷款监管有关问题的说明通知》)

(信托公司)对地方政府融资平台异地业务必须进行严格控制,尤其是禁止信托公司开展由地方政府担保或出具财政还款承诺函的地方政府融资平台异地业务。

(信托公司)不得由政府部门和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位提供任何形式的担保及还款承诺。

(2011.06.28 非银发[2011]15号《关于进一步落实信托公司、金融租赁公司地方政府融资平台清查工作的通知》)

农村中小金融机构要严格按照国家宏观调控和产业政策要求控制非标资产投资投向,不得投资政府融资平台…项目或产品。

(2014.04.18 银监合[2014]11号《关于加强农村中小金融机构非标准化债权资产投资业务监管有关事项的通知》)

金融机构等不得违法违规向地方政府提供融资,不得要求地方政府违法违规提供担保。

红线七:地方政府不得违法违规出让土地及违规进行土地融资。

地方政府要进一步规范土地出让管理,坚决制止违法违规出让土地及融资行为。

(2014.09.21 国发[2014]43号《关于加强地方政府性债务管理的意见》)

项目承接主体或供应商应当严格履行合同义务,按合同约定数额获取报酬,不得与土地使用权出让收入挂钩,也不得以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资。

(2016.02.02 财综[2016]4号《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》)

红线八:地方政府不得对重大工程项目融资承担还款责任,或提供任何形式的显性和隐性担保。

审慎预测项目的未来收益和现金流,以其作为未来还款的主要保障,不得要求地方政府对重大工程项目融资承担还款责任,或提供任何形式的显性和隐性担保。

(2015.08.10 银监发[2015]43号《关于银行业支持重点领域重大工程建设的指导意见》)

红线九:金融机构不得进行土储贷款或以土储名义举借政府债务。

各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。

土地储备机构不得在土地储备职能之外,承担与土地储备职能无关的事务,包括城市基础设施建设、城镇保障性安居工程建设等事务。

自2016年1月1日起,各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。

各地不得借土地储备前期开发,搭车进行与储备宗地无关的上述相关基础设施建设。

(2016.02.02 财综[2016]4号《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》)

地方各级政府不得以土地储备名义为非土地储备机构举借政府债务。

(地方各级政府)不得通过地方政府债券以外的任何方式举借土地储备债务。

(地方各级政府)不得以储备土地为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

(2017.05.16 财预[2017]62号《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》)

红线十:银行业金融机构不得违规新增融资平台贷款,严禁接受地方政府担保兜底,不得通过各种方式违规新增政府性债务。

银行业金融机构要认真落实《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)要求,不得违规新增地方政府融资平台贷款,严禁接受地方政府担保兜底。

银行业金融机构要依法合规开展专项建设基金、政府与社会资本合作、政府购买服务等新型业务模式,明确各方权利义务关系,不得通过各种方式异化形成违规政府性债务。

(2017.04.07 银监发[2017]6号《关于银行业风险防控工作的指导意见》)

红线十一:金融机构为融资平台融资不得接受政府担保函、承诺函、安慰函等任何形式担保。不得通过违规设立政府投资基金、违规开展PPP项目等方式变相举债。

金融机构为融资平台公司等企业提供融资时,不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。

地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金,地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债,除国务院另有规定外,地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时,不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金,不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失,不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益,不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。

(2017.04.26 财预[2017]50号《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》)

红线十二:不得违规开展政府购买服务,工程、货物、融资行为不得纳入政府购买服务范围,不得在预算外实施政府购买服务。

不得将原材料、燃料、设备、产品等货物,以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。

严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气,以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设,储备土地前期开发,农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。

严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。

严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。

不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据。

年度预算未安排资金的,不得实施政府购买服务。

严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资。

地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债。

(地方政府及其部门)不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资。

坚决防止借政府购买服务名义进行利益输送等违法违规行为。

(2017.05.28 财预[2017]87号《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》)

红线十三:国有金融企业、商业银行、信托公司、保险机构等金融机构不得违规向地方政府、地方政府融资平台提供融资,不得接受地方政府、地方政府融资平台违规担保,不得以明股实债、保本保收益、承诺回购投资本金、多层嵌套、资金池、违规PPP等形式变相向地方政府、地方政府融资平台提供融资。

商业银行和信托公司开展银信类业务,应贯彻落实国家宏观调控政策,遵守相关法律法规,不得将信托资金违规投向…地方政府融资平台…等限制或禁止领域。

(2017.11.22 银监发[2017]55号《关于规范银信类业务的通知》)

(保险机构)严禁违法违规向地方政府提供融资,不得要求地方政府违法违规提供担保。

(保险机构)不得为地方政府违法违规或变相举债提供任何形式的便利。

(2018.01.08 保监发[2018]6号《关于加强保险资金运用管理支持防范化解地方政府债务风险的指导意见》)

国有金融企业除购买地方政府债券外,不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资,(国有金融企业)不得违规新增地方政府融资平台公司贷款。

(国有金融企业)不得要求地方政府违法违规提供担保或承担偿债责任。

(国有金融企业)不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或政府和社会资本合作(PPP)项目资本金。

若发现存在以“名股实债”、股东借款、借贷资金等债务性资金和以公益性资产、储备土地等方式违规出资或出资不实的问题,国有金融企业不得向其提供融资。

国有金融企业参与地方建设融资,不得要求或接受地方政府及其部门以任何方式提供担保、承诺回购投资本金、保本保收益等兜底安排,或以其他方式违规承担偿债责任。

严禁国有金融企业向地方政府虚构或超越权限、财力签订的应付(收)账款协议提供融资。

国有金融企业不得要求或接受地方政府及其部门作出承诺回购投资本金、保本保收益等兜底安排,

(国有金融企业)不得通过结构化融资安排或采取多层嵌套等方式将投资基金异化为债务融资平台。

国有金融企业发行参与地方建设项目,不得以具有滚动发行、集合运作、分离定价特征的资金池产品对接,

(国有金融企业)不得要求或接受地方政府以任何方式提供兜底安排或以其他方式违规承担偿债责任,

(国有金融企业)不得变相为地方政府提供融资。

国有金融企业在进行资产管理产品推介时,不得以地方政府承诺回购、保证最低收益等隐含无风险条件,作为营销手段。

(政策性、开发性金融机构)严禁为地方政府和国有企业提供各类违规融资,

(政策性、开发性金融机构)不得要求或接受地方政府出具任何形式明示或暗示承担偿债责任的文件,

(政策性、开发性金融机构)不得通过任何形式违法违规增加地方政府债务负担。

国有金融企业原则上不得采取与地方政府及其部门签署一揽子协议、备忘录、会议纪要等方式开展业务,

(国有金融企业)不得对地方政府及其部门统一授信。

国有金融企业为地方政府融资平台公司等地方国有企业在境内外发行债券提供中介服务时,在债券募集说明书等文件中,不得披露所在地区财政收支、政府债务数据等明示或暗示存在政府信用支持的信息,严禁与政府信用挂钩的误导性宣传。

国有金融企业…对于未落实项目资本金来源、未按规定开展物有所值评价、财政承受能力论证的,物有所值评价、财政承受能力论证等相关信息没有充分披露的PPP项目,不得提供融资。

政府性融资担保机构…不得要求或接受地方政府以任何形式在出资范围之外承担责任。

国有金融企业…不得以有无政府背景作为资产风险的判断标准。

(2018.03.28 财金[2018]23号《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》)

红线十四:金融机构不得盲目抽贷、压贷或停贷,要防范存量隐性债务资金链断裂,保障融资平台公司合理融资需求。

金融机构要在采取必要风险缓释措施的基础上,按照市场化原则保障融资平台公司合理融资需求,不得盲目抽贷、压贷或停贷,防范存量隐性债务资金链断裂风险。

(2018.10.11 国办发[2018]101号《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》)

红线十五:金融机构开展隐性债务置换,不得对债权债务关系不清晰、对应资产缺失,项目不具备财务可持续性的债务进行置换。

对债权债务关系不清晰、对应资产缺失,项目不具备财务可持续性的债务,以及“名股实债”类债务,不得转给金融机构承接。对违反规定新增隐性债务的,举借债务资金后未用于偿还对应到期债务本金的,将债权债务关系不清晰、对应资产缺失、项目不具备财务可持续性导致难以实现风险缓释的债务转给金融机构承接的,以及具备偿债能力却滥用展期等政策恶意逃废债务的,应当按照《地方政府隐性债务问责办法》有关规定严肃问责。

(2019.6国办函40号《关于防范化解融资平台公司到期存量地方政府隐性债务风险的意见》)

(三)融资平台企业行为红线

从融资平台的角度,应在寻求对外融资时谨记不得触碰以下红线:

红线十六:融资平台要与政府切割,公益性项目不得通过融资平台融资,政府不得通过融资平台举债,融资平台和政府各自承担各自债务。

经地方政府审核后,对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目,除法律和国务院另有规定外,不得再继续通过融资平台公司融资,应通过财政预算等渠道,或采取市场化方式引导社会资金解决建设资金问题。

对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司,今后不得再承担融资任务。

明确政府和企业的责任,政府债务不得通过企业举借,企业债务不得推给政府偿还,切实做到谁借谁还、风险自担。

明确划清政府与企业界限,政府债务只能通过政府及其部门举借,不得通过企事业单位等举借。

剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务。

(2014.09.21 国发[2014]43号《关于加强地方政府性债务管理的意见》)

红线十七:学校、医院、公园、政府办公场所、事业单位资产等公益性资产不得作为资本注入融资平台或申请发债的城投企业。

学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司。

(2010.06.10 国发[2010]19号《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》)

注入资产必须为经营性资产。政府办公场所、公园、学校等纯公益性资产不得注入城投公司。

(2012.12.11 发改办财金[2012]3451号《关于进一步强化企业债券风险防范管理有关问题的通知》)

申请发债城投企业,不得注入公立学校、公立医院、公园、事业单位资产等公益性资产。

(2014.09.26 国发[2014]19号《关于试行全面加强企业债券风险防范的若干意见的函》)

红线十八:各级政府及其所属部门、机构,事业单位不得以国有资产或其他任何直接、间接方式为融资平台提供担保或增信。

除法律法规和国务院另有规定外,各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位,均不得以财政性资金、行政事业单位等的国有资产,或其他任何直接、间接方式,为投融资平台公司发行债券提供担保或增信。

(2010.11.20 发改办财金[2010]2881号《关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》)

红线十九:应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的公共服务,以及不属于政府职责范围的服务项目,政府不得向社会力量购买。

对应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的公共服务,以及不属于政府职责范围的服务项目,政府不得向社会力量购买。

(2013.09.26 国办发[2013]96号《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》)

红线二十:无自我偿债能力的融资平台不得发债,政府不得对此提供担保或变相担保。

对不具备自我偿债能力的空壳型地方政府融资平台的发债申请不予受理。

发行人应对募集资金投资项目的偿债资金来源及其合规性、履约能力等进行充分披露,严禁政府担保或变相担保行为。

(2015.11.30 发改办财金[2015]3127号《关于简化企业债券审报程序加强风险防范和改革监管方式的意见》)

红线二十一:不得将储备土地作为资产注入融资平台公司,融资平台不得将储备土地预期出让收入作为偿债资金来源,不得以财政性资金、国有资产抵(质)押或作为偿债来源,地方政府及其所属部门、公益目的事业单位和人民团体不得出具担保函、承诺函、安慰函等任何形式为融资平台公司融资提供担保。

不得将公益性资产作为资本注入融资平台公司;

不得将储备土地作为资产注入融资平台公司;

不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源;

只承担公益性项目建设或运营任务、主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司,不得以财政性资金、国有资产抵(质)押或作为偿债来源进行融资(包括银行贷款、企业债券、公司债券、信托产品、中期票据、短期融资券等各种形式);

地方政府及其所属部门、公益目的事业单位和人民团体不得违反法律法规等规定,以出具担保函、承诺函、安慰函等任何形式为融资平台公司融资提供担保。

(2016.12.24 财预[2016]175号《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》)

红线二十二:政府和社会资本合作项目不得采用BT方式,项目公司债务不得移交给政府,政府不得回购社会资本方股东股权,不得将当期政府购买服务支出代替PPP项目中长期的支付责任。

项目期满移交时,项目公司的债务不得移交给政府。

项目实施不得采用建设-移交方式。

不得在股东协议中约定由政府股东或政府指定的其他机构对社会资本方股东的股权进行回购安排。

不得将当期政府购买服务支出代替PPP项目中长期的支付责任,规避PPP项目相关评价论证程序。

(2016.09.24 财金[2016]92号《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》)

红线二十三:申报债券的企业不得存在党政机关公务人员在企业兼职,不得将公益性资产及储备土地使用权计入企业资产,债券不得与地方政府信用挂钩的虚假陈述、误导性宣传,地方政府及其所属部门不得为债券提供担保或承担偿债责任,纯公益性项目不得作为募投项目申报债券,必须把地方财政承受能力和中长期财政可持续作为重要约束条件,坚决杜绝脱离当地财力可能进行财政资金支持。

严禁党政机关公务人员未经批准在企业兼职(任职)。

严禁将公立学校、公立医院、公共文化设施、公园、公共广场、机关事业单位办公楼、市政道路、非收费桥梁、非经营性水利设施、非收费管网设施等公益性资产及储备土地使用权计入申报企业资产。

严禁涉及与地方政府信用挂钩的虚假陈述、误导性宣传。相关企业申报债券时应主动公开声明不承担政府融资职能,发行本期债券不涉及新增地方政府债务。

严禁申报企业以各种名义要求或接受地方政府及其所属部门为其市场化融资行为提供担保或承担偿债责任。

纯公益性项目不得作为募投项目申报企业债券。

必须把地方财政承受能力和中长期财政可持续作为重要约束条件,坚决杜绝脱离当地财力可能进行财政资金支持。

严禁采用PPP模式违法违规或变相举债融资。

(2018.02.08 发改办财金[2018]194号《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知》)

红线二十四:PPP项目主体或其他社会资本不得违规取得未供应的土地使用权或变相取得土地收益,不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作,资金来源与未来收益及清偿责任不得与土地出让收入挂钩,不得借未供应的土地进行融资。

在实施建设用地供应时,不得直接以PPP项目为单位打包或成片供应土地,应当依据区域控制性详细规划确定的各宗地范围、用途和规划建设条件,分别确定各宗地的供应方式。

PPP项目主体或其他社会资本,除通过规范的土地市场取得合法土地权益外,不得违规取得未供应的土地使用权或变相取得土地收益。

(PPP项目主体或其他社会资本)不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作。

(PPP项目主体或其他社会资本)不得借未供应的土地进行融资。

PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任,不得与土地出让收入挂钩。

(2016.10.11 财金[2016]91号《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》)

红线二十五:地方政府在参与PPP项目或设立投资基金时,不得承诺回购社会资本方的投资本金,不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失,不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益,不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。

除国务院另有规定外,地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时,不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金,不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失,不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益,不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。

(2017.04.26 财预[2017]50号《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》)

红线二十六:未通过财承论证的项目不得采用PPP模式,社会资本单独组建项目公司,政府不承担股权投资支出责任,使用者付费PPP模式中政府不承担运营补贴支出责任,每年度PPP项目预算支出责任不得超过一般公共预算支出比例10%。

财政承受能力论证的结论分为“通过论证”和“未通过论证”。…“未通过论证”的项目,则不宜采用PPP模式。

如果社会资本单独组建项目公司,政府不承担股权投资支出责任。

使用者付费模式下,政府不承担运营补贴支出责任。

每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。

(2015.04.07 财金[2015]21号《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》)

红线二十七:PPP项目存在下列情形之一的项目,不得入库:

(一)不适宜采用PPP模式实施。

(二)前期准备工作不到位。

(三)未建立按效付费机制。

属于上述第(一)、(二)项不得入库情形或存在下列情形之一的项目,应予以清退:

(一)未按规定开展“两个论证”。

(二)不宜继续采用PPP模式实施。

(三)不符合规范运作要求。

(四)构成违法违规举债担保。

(五)未按规定进行信息公开。

(限于篇幅省略部分细节)

(2017.11.10 财办金[2017]92号《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》)

红线二十八:政府不得参与仅为项目提供融资、不参与建设或运营的PPP项目。

(2017.11.21 国资发财管[2017]192号《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》)

红线二十九:PPP项目不得未经采购程序直接指定第三方代持社会资本方股份,国有企业或地方政府融资平台公司不得代表政府方签署PPP项目合同,地方政府融资平台公司不得作为社会资本方,合同中不得约定由政府方或其指定主体回购社会资本投资本金,不得弱化或免除社会资本的投资建设运营责任,不得向社会资本承诺最低投资回报或提供收益差额补足,不得约定将项目运营责任返包给政府方出资代表承担或另行指定社会资本方以外的第三方承担。

不得突破10%红线新上项目,不得出现“先上车、后补票”、专家意见缺失或造假、测算依据不统一、数据口径不一致、仅测算单个项目支出责任等现象。

不得设置明显不合理的准入门槛或所有制歧视条款,不得未经采购程序直接指定第三方代持社会资本方股份。

坚持政企分开原则,加强PPP项目合同签约主体合规性审查,国有企业或地方政府融资平台公司不得代表政府方签署PPP项目合同,地方政府融资平台公司不得作为社会资本方。

合同中不得约定由政府方或其指定主体回购社会资本投资本金,不得弱化或免除社会资本的投资建设运营责任,不得向社会资本承诺最低投资回报或提供收益差额补足,不得约定将项目运营责任返包给政府方出资代表承担或另行指定社会资本方以外的第三方承担。

不得以债务性资金充当项目资本金,政府不得为社会资本或项目公司融资提供任何形式的担保。

(2018.04.24 财金[2018]54号《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》)

红线三十:PPP项目不得通过降低考核标准等方式提前锁定、固化政府支出责任,财政支出责任占比超过5%的地区不得新上政府付费项目,将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目,项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的不予入库,新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。

(规范的PPP项目应当)建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制,不得通过降低考核标准等方式,提前锁定、固化政府支出责任。

财政支出责任占比超过5%的地区,不得新上政府付费项目。按照“实质重于形式”原则,污水、垃圾处理等;依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目除外。

规避上述限制条件,将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目,项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的,不予入库。

新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。

(实施PPP项目不得出现)

(一)存在政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益的。通过签订阴阳合同,或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等方式,由政府实际兜底项目投资建设运营风险的。

(二)本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业作为社会资本参与本级PPP项目的。社会资本方实际只承担项目建设、不承担项目运营责任,或政府支出事项与项目产出绩效脱钩的。

(三)未经法定程序选择社会资本方的。未按规定通过物有所值评价、财政承受能力论证或规避财政承受能力10%红线,自行以PPP名义实施的。

(四)以债务性资金充当项目资本金,虚假出资或出资不实的。

(五)未按规定及时充分披露项目信息或披露虚假项目信息,严重影响行使公众知情权和社会监督权的。

(2019.03.07 财金[2019]10号《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》)

红线三十一:未依法依规履行审批、核准、备案及可行性论证和审查程序的PPP项目不得开工建设。

未依法依规履行审批、核准、备案及可行性论证和审查程序的PPP项目,为不规范项目,不得开工建设。

PPP项目的融资方式和资金来源应符合防范化解地方政府隐性债务风险的相关规定。不得通过约定回购投资本金、承诺保底收益等方式违法违规变相增加地方政府隐性债务。

(2019.07.01 发改投资规[2019]1098号《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》)

红线三十二:地方政府及其部门不得直接或者承诺以财政资金偿还地方国有企业外债,不得为地方国有企业发行外债提供担保。

地方国有企业作为独立法人承担外债偿还责任,地方政府及其部门不得直接或者承诺以财政资金偿还地方国有企业外债,不得为地方国有企业发行外债提供担保;

承担地方政府融资职能的地方国有企业发行外债仅限用于偿还未来一年内到期的中长期外债;

地方国有企业发行外债应加强信息披露。在债券募集说明书等文件中,严禁掺杂可能与政府信用挂钩的误导性宣传信息。

(2019.06.06 发改办外资[2019]666号《关于对地方国有企业发行外债申请备案登记有关要求的通知》)

红线三十三:存量隐性债务尚未化解完毕的融资平台公司不得作为专项债发行及项目配套融资的重大项目项目单位。

市场化转型尚未完成、存量隐性债务尚未化解完毕的融资平台公司不得作为(为收益兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入、且偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入的重大项目进行市场化融资的)项目单位。

严禁项目单位以任何方式新增隐性债务。

(2019.06.10 中办国办《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》)

红线三十四:政府投资项目不符合规定的建设条件的不得开工建设,政府投资项目不得由施工单位垫资建设。

政府投资项目开工建设,应当符合本条例和有关法律、行政法规规定的建设条件;不符合规定的建设条件的,不得开工建设。

政府投资项目不得由施工单位垫资建设。

(2019.07.01 国务院令第712号《政府投资条例》)

红线三十五:项目单位不得以下列资金为项目资本金:

(一)项目法人的债务性资金。

(二)权益工具的金融工具筹措的资金存在下列情形之一的:

  • 存在本息回购承诺、兜底保障等收益附加条件
  • 当期债务性资金偿还前,可以分红或取得收益
  • 在清算时受偿顺序优先于其他债务性资金

(三)不符合国家规定的股东借款。

(四)“名股实债”。

筹措投资项目资本金,不得违规增加地方政府隐性债务,不得违反国家关于国有企业资产负债率相关要求。不得拖欠工程款

2019.11.27 《关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》(国发〔2019〕26号)

红线三十六:专项债不得用于以下用途:

(一)将新增专项债券资金用于置换存量债务。

(二)决不允许搞形象工程、面子工程。

(二)新增专项债券资金依法不得用于经常性支出,严禁用于发放工资、单位运行经费、发放养老金、支付利息、企业补贴等。

(三)不得用于土地储备项目、可完全商业化运作的产业项目、房地产相关项目、棚改(除存量项目)。

(2019.9.4国常会会议决议、2020.07.27财政部《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知(财预〔2020〕94号)》)

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