读懂PPP项目中的运营及23号文对PPP融资的影响

字号+ 作者:admin 来源:华夏资本联盟综合 2018-04-16 我要评论

PPP项目中“运营”的概念到底是什么?怎样才能依照92号文寻找合规的PPP项目并且合规地开展项目?从股权融资和债权融资的角度来谈谈财金[2018]23号文对PPP融资的影响。

五个步骤 | 读懂PPP项目中的"运营"



目录

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1. 理解"运营"是PPP项目中的必备要素

2. 了解与"运营"相关的负面清单

3. 注意对PPP项目"运营"的理解误区

4. 明白"运营"是PPP项目招投标的关键点

5. 理解"运营"在不同项目回报机制中扮演的角色

附件:PPP法规政策中提及“运营”的相关规定

2017年11月16日,财政部发布的《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)(以下简称“92号文”),对PPP已入库和新入库项目进行全面排查,要求在2018年3月31日前完成本地区项目管理库集中清理工作,其中明确要求仅涉及工程建设而无“运营”内容的项目,不得采用PPP模式实施。根据明树数据显示,92号文发布之日至2018年4月1日,从PPP管理库中退出的项目609个,总投资约6113亿元;而河南省财政厅则于4月4日率先公布了清理结果:经清理后,河南PPP管理库项目572个,总投资7297亿元;储备清单项目443个,总投资6020亿元。

那么PPP项目中“运营”的概念到底是什么?怎样才能依照92号文寻找合规的PPP项目并且合规地开展项目?除了在选择项目的时候,在参与项目招标的过程中“运营”方面又会面临什么样的具体要求?在中标后乃至建设完工后进入运营阶段,不同的“运营”机制又是怎样分别实现不同的PPP项目回报机制?在PPP入库项目清理大限届至之日,本文将从法律法规、理论和项目操作实务经验等角度对PPP中“运营”这一概念进行分析梳理,与PPP从业者们共同探讨如何准确理解PPP项目的“运营”,逐步揭晓上述问题的答案。

1

理解"运营"是PPP项目中的必备要素

1. “运营”是社会资本参与PPP项目的一道必答题

PPP模式设立的主要目的就是将部分政府责任转移给社会资本方,政府与社会资本方建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系,政府的财政负担减轻,社会主体的投资风险减小,PPP项目各参与主体共同为社会提供某种公共产品或服务;任何一个PPP项目都要从很长的周期进行观察判断,在项目的建设阶段,项目的建设完成、竣工验收环节,仅仅是让项目可以提供公共服务(产品)的载体,要想真正实现PPP项目的社会经济效益目标,还需要之后的运营环节,将项目付费和绩效挂钩,检验项目建设阶段的成果,最重要是达到PPP项目提供高质量公共服务(产品)的目标;所以,PPP项目中的运营环节是用来敦促和鼓励社会资本方发挥自身优势,提高运营质量和效率,从而达到PPP项目的最初目的。一句话总结,“运营”是社会资本参与PPP项目的一道必答题,也是评判PPP项目整体社会经济效益的关键点。

2. “运营”是PPP项目各种主要模式中的必备环节

根据2014年11月29日财政部印发的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号),PPP项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定;

各项运作方式如下表说明,由下表可以看出,合法合规的PPP运作模式中均存在“运营(O)”内容:

序号

模式

内容

是否有运营

1

委托运营

(O&M)

是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司,社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产所有权,只向社会资本或项目公司支付委托运营费。合同期限一般不超过8年。

2

管理合同

(MC)

是指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。政府保留资产所有权,只向社会资本或项目公司支付管理费。管理合同通常作为转让-运营-移交的过渡方式。合同期限一般不超过3年。

3

建设-运营-移交(BOT)

是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责,合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年

4

建设-拥有-运营(BOO)

由BOT方式演变而来,二者区别主要是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权,但必须在合同中注明保证公益性的约束条款,一般不涉及项目期满移交。

5

转让-运营-移交(TOT)

是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司,并由其负责运营、维护和用户服务,合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。

2

了解与"运营"相关的负面清单

1. 92号文中有关 “运营”的规定

92号文明确强调PPP项目必须含有运营环节,“以运营为核心、以绩效为导向”,推动PPP项目由“重建设”向“重运营”转变,PPP从业者应当着重从以下涉及“运营”的负面清单出发,重点考察项目是否还有必备的运营元素,以此避免出现92号文负面清单所列的相关情形:

涉及“运营”的负面清单

序号

问题

分析

能否入库

1

仅涉及工程建设,无运营内容

内容无“运营”

×

2

采用BT模式实施

模式缺失“运营”环节

×

3

未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制

付费机制未能与“运营”绩效挂钩

×

4

合作期内未连续、平滑支付,导致某一时期内政府支付压力激增

“运营”的财务模型存在缺陷

×

之前的PPP项目开展中,会出现部分项目通过所谓“工程可用性付费”方式,以“项目竣工即应支付”的名义,提前锁定政府对建设成本的无条件支付义务,弱化项目运营绩效考核的约束力,根据以上92号文内容的列举可以看出,现在已经明令禁止以拉长版BT、政府采购工程加服务等方式固化政府支出责任,变相违规举债融资。这样才能充分整合各种资源、提高公共产品和服务的质量,提高项目全生命周期内的管理效率、化解隐性地方债务。

2. 财政部官方解读

自92号文出台后,社会各界对其有了各种各样的解读,其中关于运营和绩效考核相关内容众说纷纭,根据财政部专门发布的官方解释,我们将92号“运营”内容的官方解读汇总如下:

序号

内容

1

要求政府付费与项目绩效考核结果挂钩,强化项目产出绩效对社会资本回报的激励约束效果,防止政府对项目各项支出承担无条件的支付义务,使PPP异化为拉长版BT。

2

要求政府承担的项目建设成本与运营成本均应根据绩效考核结果进行支付,且建设成本中参与绩效考核的部分占比不得低于30%,防止当前部分项目通过所谓“工程可用性付费”方式,以“项目竣工即应支付”的名义,提前锁定政府对建设成本的无条件支付义务,弱化项目运营绩效考核的约束力。

3

要求政府付费应在项目合作期内连续、平滑安排,防止为多上项目将财政支出责任过度后移,加剧以后年度财政支出压力,同时也防止将财政支出责任集中前移,使社会资本快速回收大部分投资从而可以实现早期退出。

3

注意对PPP项目"运营"的理解误区

1. PPP项目中“运营”的本质是什么?

要正确理解PPP项目中“运营”,首先要明确PPP项目中“运营”的本质或者说PPP模式最初的设立目标,自国发[2014]43号文以来,PPP经历了一个长期发展的过程,但是该模式“公共服务长期供给质量和效率的提高”这一根本目标一直没有改变,所以财政部最新92号文中对运营内容的规定,追本溯源也是为了重申和强调上述目的。

PPP模式一直以“利益共享、风险共担、全程合作”为原则,首要是要求社会资本方和政府方应当将风险进行合理分担,PPP项目中的运营,也即发挥社会资本的优势,将项目付费必须和绩效挂钩,形成社会资本充分发挥作用的激励机制,使项目后续运营产生的商业风险由社会资本和政府方共同分担;同时,充分利用社会资本方的管理经验和管理能力,提高PPP项目整个运营周期内项目产生的效益;因此,PPP项目中的“运营”本质可以总结为,为了实现政府“提高公共服务和产品的质量和效率”这一目标,注重项目的绩效考核,将项目运营的质量和效果作为取得回报的主要考量因素。

2. 关于“运营”两种常见的理解误区

序号

第一种观点

第二种观点

观点

项目应当具有使用者付费内容

维护即运营

内容

广义上为了产生项目收益,会给很多项目强行加上使用者付费等内容,包括为道路市政建设加上广告宣传等内容,但是广告宣传产生的收益仅仅占项目极小的一部分。

许多从业者不再为项目加入使用者付费的内容,而是在BT模式的基础上,拉长项目的回购年限,借用“可用性付费”的名义,增加项目维护内容,来开展PPP项目。

分析

对于第一种观点,认为PPP项目中的“运营”必须是包括使用者付费产生收益的,这相当于是将项目的经营和运营混为一谈,如果采取第一种观点,很多PPP项目从业者为了使项目包含“运营”内容,而为很多本质上没有使用者付费的项目强行加入他们所谓的“运营”内容,这就会造成市政道路、学校、医院等项目中加入广告服务、餐饮等内容,一方面这些使用者付费内容并不是项目本质应当发挥的作用,也不是社会投资人的强项,甚至相关“使用者付费”内容的收入因为金额太小仅仅占项目极小的一部分,这会让很多PPP项目参与者在投资决策时忽略这一部分,所以这种操作安排并不能使项目实现物有所值这一PPP项目的宗旨。

第二种观点认为项目维护即为PPP项目中的“运营”,大的运营概念包含维护、维养、经营等,产生收益的可以说是经营,不产生收益的,比如说市政道路,里面还有对道路的维护维养,包括医院、学校的项目,有对物业的维养,这些都属于运营,但是如果直接借用“可用性付费”的名义设施养护作为绩效考核标的并与维护费的支付挂钩,这种观点明显不可取,这将运营风险直接转移给政府方,考核绩效不能直接与项目本身的服务质量挂钩,不能使社会资本方发挥最大的作用,难以真正提升为社会提供公共服务(产品)的质量。

4

明白"运营"是PPP项目招投标的关键点

1. PPP项目中运营方的参与方式

PPP项目运营方确定有多种多样的方式,可以分为1)中标前运营方作为联合体成员参与投标和2)运营后项目公司重新选择运营单位;根据招投标实际情况,运营方参与招投标主要可以分为以下三种方式:

序号

模式

内容

1

建设方即运营方

投标联合体中的建设方即具有运营资质和运营经验,并且招标文件中并未禁止该种安排,则项目进入运营期后,建设方同时也作为运营方;

2

建设方和运营方共同投标

投标时建设方和运营方共同组成联合体,政府在招标文件中即要求具备运营资质和能力的运营方参与作为联合体成员;

3

中标后选择运营方

项目公司成立后重新通过公开合法途径确定具有运营经验和资质的运营单位。

在PPP项目的开展过程中,根据项目性质不同运营方的选择方式也有所区别,对于专业化程度较低的项目,一般会采用市场化程度较高的竞争性方式确定运营方,在招标环节,可以要求具有相应资质的合规运营商作为联合体参与投标,或者由项目公司以竞争性方式确定运营商;而对于机场、铁路等具有垄断性质的项目,专业运营商较少,可以将项目中专业化程度高、具有垄断性质的运营内容直接指定给相应的实际运营方,通过合法合规的采购方式将相应运营商招选为项目共同投资主体或被委托的运营商。

2. 从招标环节看 “运营”的相关要求

在“重运营”的大势所趋之下,社会资本方怎样才能在招标环节增加自身竞争力,这需要从各项目招标文件中关于运营的相关要求入手,从而在组建联合体进行投标时合理选择联合体成员或者运营方,增加中标的几率;

从运营方的参与到PPP项目的方式可以看出,在招标环节基本上可以分为运营方作为联合体成员、运营方作为联合体牵头方两种,如果在招标文件的投标人资质中对运营方没有明确说明的,在招标条件或者PPP合同范本中会有选择运营单位的程序性规定,以下是具有代表性的项目招标文件相关内容列举:

例一

某地垃圾中转站PPP项目

运营单位为联合体牵头方

  1. 1. 申请人应具有独立法人资格,良好的财务状况和商业信誉;
  2. 2. 申请人具有同类垃圾转运项目运营业绩(委托方为政府行政部门);
  3. 3. 申请人自资格预审公告发布前3年内具有单笔合同金额1200万元以上转运站设备(包括垃圾压缩设备及垃圾运输车辆等)销售业绩;
  4. 4. 申请人须具备市政公用工程施工总承包二级或以上资质和房屋建筑工程施工总承包企业资质三级或以上资质,并具备由建设管理部门颁发的有效期内的安全生产许可证;
  5. 5. 本项目接受联合体参与竞标,联合体成员不多于三家,并明确牵头单位。若为联合体申请,联合体各方均应满足资格要求中(1)项,资格要求中(2)项仅认定牵头单位。

例二

某地体育服务综合体 PPP项目

运营单位为联合体成员之一

1.本项目接受联合体投标,联合体成员不得超过 2 家,联合体中必须为一家施工方和一家运营商, 且牵头方必须为施工方,联合体各成员方不得再以自己名义单独或加入其他联合体参加资格预审;

2.联合体各方必须按资格预审文件中规定的格式签订联合体协议,明确联合体中各方的角色(运营商/施工方),以及各方的权利、义务、成员构成、出资比例(其中运营商出资比例不低于XX万元)、职责分工等主要条款,在联合体通过资格预审后不得改变,牵头方为施工方不得改变;

3.联合体资格认定:联合体中施工方应同时满足前述第 1项合规性、第 2项财务要求、第 3 项资质业绩项下(1)条件;联合体中运营方应同时满足第1项合规性、第3项资质业绩项下(2)条件。

例三

某地市政基础设施项目改造工程PPP项目

中标后项目公司另行选择运营单位需经过实施机构同意

本项目采取“建设-运营-移交”(BOT)的方式运作。政府方和中标社会资本共同出资成立项目公司,由项目公司在授权的合作期限内具体负责本项目的投资、融资、建设、运营维护等相关事宜,

项目运营:自单项工程竣工验收合格之日起进入运营期;项目公司负责本项目的运营。如项目公司交由其他专业运营单位运营维护的,须有相应资质并报项目实施机构审批同意。在项目运营中引进市场竞争机制并建立相对完善的公司治理结构,以提高项目的运营效率。项目公司的运营中发挥合作双方的优势,乙方作为出资方负责公司的经营运作,政府方承担相应的协调、监管责任。

可以看出,在运营为核心的PPP项目中,政府方越来越重视运营在项目中发挥的作用,所以在招标文件中有些会着重引进运营方作为联合体成员甚至是牵头方,在一些十分重视PPP的项目中,虽然联合体中的牵头方要求是建设方,但是在项目前期的实际磋商中,建设方和政府方会着重考虑运营方的诉求和实际情况,运营主体也成为另一种意义上的“牵头方”。同时,即使在采取最传统的“建设-运营-移交”(BOT)方式运作中,如果项目由其他运营单位进行运营的,也要严格经过实施机构的审批同意。

5

理解"运营"在不同项目回报机制中扮演的角色

92号文中关于“严格新项目入库标准”中提出:“未建立按效付费机制。包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报,但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的”,92号文的表述有一个地方需要关注就是仅仅提及“政府付费”和“可行性缺口补助”的方式需要有与绩效挂钩的付费机制,那么使用者付费的回报机制是否被规定其中呢?另外在不同的回报机制下将运营绩效和运营收入直接挂钩究竟有什么需要注意的地方呢?

下文要从三种回报机制分别说明:

序号

回报机制

内容

1

政府付费(Government Payment)

指政府直接付费购买公共产品和服务,主要包括可用性付费、使用量付费和绩效付费。通常用于不直接向最终用户提供服务的终端型基础设施和公用事业项目,如市政污水处理、垃圾焚烧发电、水源净化,或市政道路等不具备收益性的项目。政府付费的依据主要是设施可用性、产品和服务使用量和质量等要素。

2

使用者付费(User Charges)

指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。通常用于可经营系数较高、财务效益良好、直接向最终用户提供服务的基础设施和公用事业项目,如市政供水、城市管道燃气、高速公路等。项目公司直接从最终用户处收取费用,以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益。

3

可行性缺口补助(Viability Gap Funding,简称VGF)

指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报,而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式,给予社会资本或项目公司的经济补助。通常用于可经营性系数较低、财务效益欠佳、直接向最终用户提供服务但收费无法覆盖投资和运营回报的项目,如医院、学校、文化及体育场馆、保障房等。

1. 政府付费模式(可用性付费和绩效付费)

在政府付费机制下,政府与项目公司通常会明确约定项目的绩效标准,并将政府付费与项目公司的绩效表现挂钩,如果项目公司未能达到约定的绩效标准,则会扣减相应的绩效付费。92号文发布之前,很多项目是将“可用性付费”与“运维绩效服务费”分离,当工程部分竣工完成,政府向项目公司付费,绩效付费仅仅占很小一部分,这种建设与运营维护相隔离的现象,客观上造成了政府支出责任的“固化”,92号文发布后,该种模式是被命令禁止且不得入库的,所以要求可用性付费应和运营绩效考核结果进行挂钩,且占比不低于30%,项目公司收入的多少和运营期的绩效考核结果息息相关。

2. “使用者付费”模式

在92号文中,仅提及“政府付费”和“可行性缺口补助”的方式需要有与绩效挂钩的付费机制,尚未提及“使用者付费”,但是在该种回报机制下,社会资本通过投资PPP项目而获取投资回报的资金来源主要是最终消费用户购买产品服务,所以通常与使用者付费的多少情况来实现绩效考核的。并且有些项目中,政府方会根据绩效考核结果对项目公司采取罚款的方式,以规范项目公司运营,保证服务质量。

3. “可行性缺口补助”模式

对于PPP中大量存在的“可行性缺口补助”项目,可行性缺口补助到底应当有多大比例和运营期绩效考核挂钩,根据项目性质不同,政府方和社会资本方关注的点不一样,从而在运营期绩效考核的设计上也会有所区别;

如果将全部可行性缺口补助与运营期绩效考核挂钩,当然有利于政府方实现对项目的有利监管,同时有利于提高项目运营的质量和效率,但是对于前期建设投入较大,后期运营占比较小的项目,一是社会资本方不会倾向于此种安排,另外在项目融资时,金融机构会考虑收回本息的风险较大而不愿为此类项目融资;

另外对于垄断经营类等项目运营收益稳定的项目,市场风险比较小,运营期绩效考核非常容易达到标准,这样的项目,将大部门可行性缺口补助和运营期绩效挂钩,对于社会资本方而言,融资机构会充分考虑收回本息的风险比较小而倾向于为该类项目提供融资,对于政府方,有利于充分监管项目,提高项目运营的质量和效率,实现为社会提供高质量高效率公共产品和服务的初衷。

附件:PPP法规政策中提及“运营”的相关规定

文件名称

文号

关于“运营”主要内容

1.《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》

财金〔2014〕113号

风险分配基本框架:原则上,项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担,法律、政策和最低需求等风险由政府承担,不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。

2.《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(附:《PPP项目合同指南(试行)》)

财金〔2014〕156号

合同指南第二章第八节项目的运营:在PPP项目中,项目的运营不仅关系到公共产品或服务的供给效率和质量,而且关系到项目公司的收入,因此对于政府方和项目公司而言都非常关键。有关项目运营的条款通常包括开始运营的时间和条件、运营期间的权利与义务以及政府方和公众对项目运营的监督等内容。

3.《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(附件:《政府和社会资本合作项目通用合同指南》)

发改投资〔2014〕2724号

加强工程质量、运营标准的全程监督。对公共产品和服务的数量、质量以及资金使用效率等方面进行综合评价,作为价费标准、财政补贴以及合作期限等调整的参考依据。项目实施结束后,可对项目的成本效益、公众满意度、可持续性等进行后评价,评价结果作为完善PPP模式制度体系的参考依据。

4.《基础设施和公用事业特许经营管理办法》

六部委2015年第25号令

第四十三条:实施机构应当根据特许经营协议,定期对特 许经营项目建设运营情况进行监测分析,会同有关部门进行绩效 评价,并建立根据绩效评价结果、按照特许经营协议约定对价格或财政补贴进行调整的机制,保障所提供公共产品或公共服务的 质量和效率。

5.《PPP物有所值评价指引(试行)》

财金〔2015〕167号

第十一条 定性评价指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标。

第十二条 全生命周期整合程度指标主要考核在项目全生命周期内,项目设计、投融资、建造、运营和维护等环节能否实现长期、充分整合。

第十四条 绩效导向与鼓励创新指标主要考核是否建立以基础设施及公共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制,是否落实节能环保、支持本国产业等政府采购政策,能否鼓励社会资本创新。

第十九条 补充评价指标主要是六项基本评价指标未涵盖的其他影响因素,包括项目规模大小、预期使用寿命长短、主要固定资产种类、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力、行业示范性等。

6.《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》

财金〔2016〕92号

第十七条 PPP项目合同审核时,应当对照项目实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告及采购文件,检查合同内容是否发生实质性变更,并重点审核合同是否满足以下要求:…(四)合同应当根据项目基准成本和项目资本金财务内部收益率,参照工程竣工决算合理测算确定项目的补贴或收费定价基准。项目收入基准以外的运营风险由项目公司承担…

第二十六条 社会资本方违反PPP项目合同约定,导致项目运行状况恶化,危及国家安全和重大公共利益,或严重影响公共产品和服务持续稳定供给的,本级人民政府有权指定项目实施机构或其他机构临时接管项目,直至项目恢复正常经营或提前终止。临时接管项目所产生的一切费用,根据合作协议约定,由违约方单独承担或由各责任方分担。

7.《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》

发改投资〔2016〕2231号

第十九条 运营绩效评价PPP项目合同中应包含PPP项目运营服务绩效标准。项目实施机构应会同行业主管部门,根据PPP项目合同约定,定期对项目运营服务进行绩效评价,绩效评价结果应作为项目公司或社会资本方取得项目回报的依据。

第二十条 项目临时接管和提前终止 在PPP项目合作期限内,如出现重大违约或者不可抗力导致项目运营持续恶化,危及公共安全或重大公共利益时,政府要及时采取应对措施,必要时可指定项目实施机构等临时接管项目,切实保障公共安全和重大公共利益,直至项目恢复正常运营。不能恢复正常运营的,要提前终止,并按PPP合同约定妥善做好后续工作。

8.《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》

财办金〔2017〕92号

不适宜采用PPP模式实施:仅涉及工程建设,无运营内容的

未建立按效付费机制:通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报,但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的;项目建设成本不参与绩效考核,或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%,固化政府支出责任的。

9.《收费公路政府和社会资本合作操作指南》

交办财审〔2017〕173号

第四章第三节 项目运营

第三十七条 项目公司或社会资本方要根据有关法律、行政法规、标准规范和收费公路PPP项目合同,对收费公路及其沿线设施进行日常检查、运营、维护,保证收费公路处于良好的技术状态,为社会公众提供安全便捷、畅通高效、绿色智能的公共服务。

第三十九条 交通运输主管部门或项目实施机构应根据收费公路PPP项目合同中的运营服务绩效标准和考核办法,定期对项目运营服务进行绩效评价,绩效评价结果应作为项目公司或社会资本方取得项目回报的依据。




 财金[2018]23号对PPP融资的影响



2018年3月28日,财政部发布财金[2018]23号《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》(以下简称23号文),以应对地方基础设施和公共服务领域建设中存在的财政金融风险。PPP是基础设施和公共服务领域的一项重要模式,23号文的出台从规范金融企业的角度延续了政府加强PPP融资监管的政策导向。笔者从股权融资和债权融资的角度来谈谈财金[2018]23号文对PPP融资的影响。

1

对PPP项目股权融资的影响

23号文细化和明确了财办金[2017]92号对PPP项目资本金出资的监管。对于92号文规定的“违反相关法律和政策规定,未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的”,理论界和实务届一直有不同的解读。此次23号文则直接明确规定:

1、(国有金融企业)不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或政府和社会资本合作(PPP)项目资本金。

2、按照“穿透原则”加强资本金审查。若发现存在以“名股实债”、股东借款、借贷资金等债务性资金和以公益性资产、储备土地等方式违规出资或出资不实的问题,国有金融企业不得向其提供融资。

因此,按照这个规定,明股实债的股权融资模式和小股大债的资本金模式是行不通了,PPP项目股权融资可供操作的可能就是以下几种模式。

1、引入真正的股权投资基金。不能引入债务性资金和明股实债型基金,那么PPP项目股权融资只能引入股权投资基金。关于股权投资基金是否必须和社会资本同股同权,笔者认为有一定讨论空间。如果股权投资基金承担投资风险,在PPP项目公司当年利润为亏损的时候不得要求分红,那么即便公司章程规定股权投资基金享有优先分红权,笔者认为这个行为仍然构成股权投资行为,而不应认定为明股实债。

2、关于注册资本+资本公积=项目资本金模式的讨论。笔者近期经常被问到这种项目资本金模式。严格从政策规定来讲,只要资本公积是股东自有资金,那么该模式从形式上是不违反政策规定的。不过,笔者认为该模式的实用性还有待检验。资本公积不像以前的股东借款用起来那么方便。资本公积有法律严格限定的用途。虽然该模式不如股东借款方便退出,但是也有一些好处:第一,股东之间约定不按照出资比例设置股权比例,部分股东超出注册资本比例的出资放入资本公积。例如,政府出资比较多,但是担心超过50%,所以放入资本公积。笔者认为,首先,股东之间不一定非要通过资本公积实现股权比例的配置;其次,股东出资放入资本公积,该部分出资不能享有对应的股东权利。因此,这个好处是有一定代价的。第二,资本公积的设置可减少法定盈余公积的计提,减少项目公司资金沉淀。因为,当法定盈余公积累计计提至注册资本的50%时,可不再计提。如果注册资本变小,那么法定盈余公积计提总额也变少,可以减少项目公司资金沉淀。

2

对PPP项目债权融资的影响

应该说,国家监管部门一直注重对PPP项目债权融资的监管,23号文的大部分规定也是延续了这些监管,比如不得要求地方政府提供承诺或担保等。不过23号也有一些新的值得引起大家重视的监管动向。

核实地方政府履行相关程序的合规性和完备性

23号文规定:“项目现金流涉及可行性缺口补助、政府付费、财政补贴等财政资金安排的,国有金融企业应严格核实地方政府履行相关程序的合规性和完备性。”

合规性很好理解,但是完备性就不那么容易理解。完备性是否意味着地方政府必须要完成PPP政府付费所需的全部手续?比如,PPP项目支出列入中长期财政规划,纳入人大预算。在PPP项目建设初期,融资需求已经产生,但是PPP项目要到运营期才产生支出责任,一般来说要到运营期才能做到每年正式纳入人大预算。

国有金融企业应以PPP项目规范运作为融资前提条件

对于未落实项目资本金来源、未按规定开展物有所值评价、财政承受能力论证的,物有所值评价、财政承受能力论证等相关信息没有充分披露的PPP项目,不得提供融资。这个其实也是PPP监管部门一直强调的内容,此次从规范金融企业的角度再次对PPP项目规范运作提出了硬性要求。

综上,23号文对PPP融资的政策导向仍然延续了92号文及之后系列金融监管新规的PPP监管政策精神。笔者认为,23号文的出台可能也是民营金融企业参与PPP项目融资的机会。因为23号文的发文对象主要是国有金融企业,其他金融企业只是“参照执行”。不过,笔者认为,我们也不能对此有过高期待。首先,我国的非国有金融企业非常少,而且规模一般较小。其次,法律一般不允许以参照执行为借口来逃避监管,参照执行的可调整空间不大。最后,不管怎样,期待我国的PPP发展之路能够规范前行,行稳致远。

附:附件全文

关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知

财金〔2018〕23号

各国有金融企业:

金融企业是支持地方经济社会发展的重要力量。当前,金融企业运营总体平稳良好,但在服务地方发展、支持地方基础设施和公共服务领域建设中仍然存在过于依靠政府信用背书,捆绑地方政府、捆绑国有企业、堆积地方债务风险等问题,加剧了财政金融风险隐患。为全面贯彻党的十九大精神,落实全国金融工作会议部署和要求,坚决打好防范化解重大风险攻坚战,促进金融企业稳健运行,进一步督促金融企业加强风险管控和财务管理,严格执行国有金融资本管理制度,现就有关事项通知如下:

一、【总体要求】国有金融企业应严格落实《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)等要求,除购买地方政府债券外,不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资,不得违规新增地方政府融资平台公司贷款。不得要求地方政府违法违规提供担保或承担偿债责任。不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或政府和社会资本合作(PPP)项目资本金。

二、【资本金审查】国有金融企业向参与地方建设的国有企业(含地方政府融资平台公司)或PPP项目提供融资,应按照“穿透原则”加强资本金审查,确保融资主体的资本金来源合法合规,融资项目满足规定的资本金比例要求。若发现存在以“名股实债”、股东借款、借贷资金等债务性资金和以公益性资产、储备土地等方式违规出资或出资不实的问题,国有金融企业不得向其提供融资。

三、【还款能力评估】国有金融企业参与地方建设融资,应审慎评估融资主体的还款能力和还款来源,确保其自有经营性现金流能够覆盖应还债务本息,不得要求或接受地方政府及其部门以任何方式提供担保、承诺回购投资本金、保本保收益等兜底安排,或以其他方式违规承担偿债责任。项目现金流涉及可行性缺口补助、政府付费、财政补贴等财政资金安排的,国有金融企业应严格核实地方政府履行相关程序的合规性和完备性。严禁国有金融企业向地方政府虚构或超越权限、财力签订的应付(收)账款协议提供融资。

四、【投资基金】国有金融企业与地方政府及其部门合作设立各类投资基金,应严格遵守有关监管规定,不得要求或接受地方政府及其部门作出承诺回购投资本金、保本保收益等兜底安排,不得通过结构化融资安排或采取多层嵌套等方式将投资基金异化为债务融资平台。

五、【资产管理业务】国有金融企业发行银行理财、信托计划、证券期货经营机构资产管理计划、保险基础设施投资计划等资产管理产品参与地方建设项目,应按照“穿透原则”切实加强资金投向管理,全面掌握底层基础资产信息,强化期限匹配,不得以具有滚动发行、集合运作、分离定价特征的资金池产品对接,不得要求或接受地方政府以任何方式提供兜底安排或以其他方式违规承担偿债责任,不得变相为地方政府提供融资。国有金融企业在进行资产管理产品推介时,应充分说明投资风险,不得以地方政府承诺回购、保证最低收益等隐含无风险条件,作为营销手段。

六、【政策性开发性金融】政策性、开发性金融机构服务国家重大战略、支持经济社会薄弱环节时,应严格遵守国家法律和相关规定,严格按照市场化原则审慎合规授信,严格按照项目实际而不是政府信用提供融资,严格遵守业务范围划分规定。严禁为地方政府和国有企业提供各类违规融资,不得要求或接受地方政府出具任何形式明示或暗示承担偿债责任的文件,不得通过任何形式违法违规增加地方政府债务负担。

七、【合作方式】国有金融企业应将严格遵守国家地方政府债务管理法律法规和政策规定作为合规管理的重要内容,切实转变业务模式,依法规范对地方建设项目提供融资,原则上不得采取与地方政府及其部门签署一揽子协议、备忘录、会议纪要等方式开展业务,不得对地方政府及其部门统一授信

八、【金融中介业务】国有金融企业为地方政府融资平台公司等地方国有企业在境内外发行债券提供中介服务时,应审慎评估举债主体财务能力和还款来源。对于发债企业收入来源中涉及财政资金安排的,应当尽职调查,认真核实财政资金安排的合规性和真实性。在债券募集说明书等文件中,不得披露所在地区财政收支、政府债务数据等明示或暗示存在政府信用支持的信息,严禁与政府信用挂钩的误导性宣传,并应在相关发债说明书中明确,地方政府作为出资人仅以出资额为限承担有限责任,相关举借债务由地方国有企业作为独立法人负责偿还。

九、【PPP】国有金融企业应以PPP项目规范运作为融资前提条件,对于未落实项目资本金来源、未按规定开展物有所值评价、财政承受能力论证的,物有所值评价、财政承受能力论证等相关信息没有充分披露的PPP项目,不得提供融资。

十、【融资担保】政府性融资担保机构应按照市场化方式运作,依法依规开展融资担保服务,自主经营、自负盈亏,不得要求或接受地方政府以任何形式在出资范围之外承担责任。

十一、【出资管理】国有金融企业应加强对股东资质的审查。国有金融企业股东应以自有资金入股国有金融企业,且确保资金来源合法,严禁虚假出资、出资不实或抽逃出资,严禁代持国有金融企业股权。除法律法规另有规定的以外,以非自有资金出资的股权不得享受股权增值收益,并按“实际出资与期末净资产孰低”原则予以清退。国有金融企业股东用金融企业股权质押融资,应遵守法律法规和相关监管规定,不得损害其他股东和金融企业的利益。

十二、【财务约束】国有金融企业应按照“实质重于形式”的原则,充足提取资产减值准备,严格计算占用资本,不得以有无政府背景作为资产风险的判断标准。

十三、【产权管理】国有金融企业应聚焦主业,严格遵守国有金融资产管理有关规定,做好与地方政府及其部门合作所形成股权资产的登记、评估、转让、清算、退出等工作。合理设置机构法人层级,压缩管理级次,降低组织结构复杂程度,原则上同类一级子公司只能限定为一家

十四、【配合整改】对存在地方政府违法违规举债担保、变相举债等问题的存量项目,开发性、政策性金融机构等国有金融企业应积极主动配合有关方面,依法依规开展整改,在有效保障各方合法权益的基础上,稳妥有序化解存量债务风险。在配合整改的同时,国有金融企业不得盲目抽贷、压贷和停贷,防范存量债务资金链断裂风险

十五、【绩效评价】财政部门对金融企业进行绩效评价时,如金融企业违法违规向地方政府、地方国有企业等提供融资,要求或接受地方政府及其部门以任何方式提供担保或承担偿债责任,被相关部门依法依规追究责任的,根据相关部门提供的处理处罚情况,对该金融企业下调评价等级

十六、【监督检查】对财政部公开通报涉及地方政府违法违规举债担保行为的地方国有企业,国有金融企业应暂停或审慎提供融资和融资中介服务。财政部驻各地财政监察专员办事处根据本通知规定对国有金融企业及其分支机构进行监督检查,对相关违规行为及时予以制止和纠正,并依法进行处理。相关检查处理结果视情抄送有关金融监管部门。

十七、【其他】本通知自印发之日起执行。其他金融企业参照执行。

财 政 部

2018年3月28日

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